BÜROKRASİNİN TANIMI VE ÖZELLİKLERİ

Bürokrasi, "siyaset" terimi gibi çok farklı anlamlarda kullanılan bir sözcüktür. Halk dilinde bürokrasinin anlamı konusunda belirli bir görüş birliğinden söz edilebildiği halde, bilim adamları arasında böyle bir düşünce ortaklığı ya da tanım birliği bulunmamaktadır. 

 Türk Kamu Yönetiminde Bürokratik Siyaset Makalesi için tıklayınız...

Bürokrasinin Tanımı, Bürokrasi Nedir

Bürokrasi, kelime olarak, Latince "burra" ve Yunanca "kratos" sözcüklerinden türetilmiştir. "Burra", masaları Örtmede kullanılan koyu renkli kumaş; "kratos" ise egemenlik, yönetim anlamına gelmektedir. Buna göre bürokrasi, "masaların ya da büroların egemenliği" anlamındadır. Bu kavramın ortaya çıktığı dönemde memurların, hizmet yürüttükleri masaların üzeri koyu renkli bir kumaşla örtül­mekteydi. Aslında bu benzetme ile ifade edilmek istenilen, memurların toplum üzerinde giderek artan egemenliğidir. Memurların bu egemenliği, onların hiz­met yürüttükleri bir araçla (yazı masası) ya da mekânla (büro) nitelendirilmiştir. 

Bürokrasi, yönetim ve siyaset ile ilgili bir kavramdır. Önce konuya bürokrasinin farklı anlamlarını belirterek başlamak gerekir. Birinci olarak bürokrasi, daha çok olumsuz ve kötüleyici bir anlam ifade eder. Bürokrasi, örgütlerin olumsuz­luklarını ve resmi otoritenin kötüye kullanılmasını anlatmakta kullanılan pejo­ratif (kötüleyici ve aşağılayıcı) bir kavramdır. Bu anlamda bürokrasi "verimsiz­lik",  "işlerin  ağır  yürümesi",  "kuralcılık",  "kırtasiyecilik",  "sorumluluktan kaçma", "yönetimde gizlilik", "yetki devretmekte isteksizlik", "otoriteye aşırı bağlılık" gibi, olumsuz davranış ve işlemlerdir. Bu olumsuz davranışlar, "bü­rokrasi hastalığı" olarak nitelendirilmektedir*. Webster sözlüğü, bürokrasiye, beşeri ihtiyaçları önemsememe, kararları üstlere havale etme eğilimi, işleri kır­tasiyeciliğe boğma gibi anlamlar vermektedir. 

Bürokrasi ile ilgili olumsuzluklar, memurlardan değil, daha çok bürokratik ya­pıdan kaynaklanmaktadır. İşlerin gecikmesi ve kırtasiyecilik sebebiyle halka verilen zarar, bürokratik kuralların ve prosedürlerin bir sonucudur. 

İkinci anlamda bürokrasi, belirli özelliklere sahip bir örgüt biçimi olarak tanım­lanmaktadır. Bu tanım Weber'le birlikte ortaya çıkmıştır. Bürokrasi konusun­daki egemen anlayış, Weber'in tanımı etrafında toplanmıştır. Weber'e göre bürokrasi, işbölümü, otorite hiyerarşisi, yazılı kurallar, yazışmaların ve faaliyet­lerin dosyalanması, gayrişahsîlik, disipline olmuş bir yapı ve resmi pozisyon­lardan oluşan bir örgüt biçimidir. Bu anlamda bürokrasi, rasyonel bir örgüt biçimidir; teknik olarak diğer örgüt biçimlerinden üstündür. Bürokrasi, sabit bürolardan (dairelerden) ve resmi yetkilerden oluşur. Her bir büronun görevleri, yetkileri ve otoritesi formel kurallarca düzenlenmiştir; dolayısıyla istikrarlı ve düzenli bir işleyiş sistemine sahiptir. Verimliliği artırmak ile ilgilenen yönetim­ler, bu örgütsel özelliklere önem vermek durumundadırlar. Bürokratın, bürokra­side kurallara göre davranması beklenir. Büro da kurallara göre işler; kurallar olaylara tatbik edilirken beşeri faktörler dikkate alınmaz. Patronaj ve kayırma, kural olarak bürokratik bir örgüt yapısında olmaz. Weber'e göre bu Örgüt biçi­mi, yalnızca devlete özgü değildir, özel sektörde de bu örgütlenme yaygındır. 

Üçüncü olarak bürokrasi, "kamu yönetimi"nin eş anlamlısı olarak kullanılır. Genellikle bürokrasi, siyasi sistemin kamu yönetimi kolu olarak tanımlanır. Bu anlamda bürokrasi, devlet yönetiminde çeşitli idari görevleri-işleri yerine ge­tirmek için modern hükümetler tarafından yönetilen ve çeşitli kamu kurumla­rından oluşan örgütler bütününe verilen addır. Bürokrasi özel sektörden ziyade kamu sektöründeki yönetimi ifade etmektedir. Ayrıca bürokrasi, çeşitli siyasi toplulukların (ulus-devlet, eyalet, belediye, bölge vb.) yönetimini ve kamu poli­tikalarını düzenleyen yasaların uygulanmasını da kapsamaktadır. Bu bağlamda bürokratlar, siyasi kararların düzenlenmesi ve yürütülmesi ile uğraşan kişilerdir. 

Michel Crozier, bürokrasinin anlamını üç grupla toplamaktadır. Birinci anlamı, büro­lar tarafından yönetimdir. Bu anlamda bürokrasi, hiyerarşik bir biçimde organize edilmiş ve atama yoluyla işbaşına gelen memurların oluşturduğu devlet daireleri tara­fından yürütülen sevk ve idare faaliyetidir. İkinci anlamda bürokrasi, kollektif faali­yetlerin düzenli hale getirilmesi ve organize edilmesi olgusudur. Üçüncüsü ise işlerin ağır yürümesi, monotonluk, işlemlerin karmaşıklığı ve ihtiyaçların yeterli ölçüde tat­min edilememesidir. Crozier, bu tanımlardan üçüncüsünü tercih ermektedir (Crozier, 1964: 3-4), 

BÜROKRASİNİN OLUMSUZLUKLARI

Weber'in bürokrasi modeli, uygulamada sanıldığı gibi rasyonel olarak işleme­mektedir. Bürokrasinin olumsuzlukları, onun yapısal ve işlemsel özelliğinden kaynaklanmaktadır. Bürokrasinin olumsuzlukları şöyle özetlenebilir: 

1.    Bürokratik personelin, verimli ve etkili çalışabilmesi için, kurallara sıkı bir şekilde bağlı kalarak hareket etmesi gerekir. Bu da, otomatik olarak bürokratların, değişen şartlara ve ihtiyaçlara göre hareket etme gücünü sınırlandı­rır. 

2.    Bürokraside memur, makinenin dişlisi gibidir; Örgütün bir parçasına uyan ve bu amaçla kullanılan standart ve gayrişahsi bir varlıktır. Bu sebeple me­mur, bürokratik sistemin işleyişine müdahale ederek bireysel olarak dü­zeltme yapma imkânından büyük ölçüde mahrumdur. 

3.    Bürokrasi, rasyonel düzenlemelere göre işleyen bir mekanizma değildir. Bürokraside keyfi ve taraflı olarak konulmuş kurallar bulunmaktadır. Astla­ra karşı üstlerin davranışları ve işlemleri, yasalara uygun olmamakta, zaman zaman gayri insani ve keyfi nitelik göstermektedir.

4.    Bürokratik örgütlerde formel (resmi-şekli) yapı her şeyi ifade etmez. Uygu­lamada, memurların kendi aralarında geliştirdikleri, tutum, davranış, anla­yış ve geleneklerin oluşturduğu informel (gayriresmi) yapı, formel yapının yerini almakta ya da onu alt üst etmektedir. 

5.    Weber, işbölümüne dayalı uzmanlığın resmi hiyerarşik otoriteyi etkisiz hale getirebileceğinin farkına varamamıştır. Resmi hiyerarşik otorite, bürokrasi­nin işleyişinde, teknik konularda uzman olan astlara bağımlı hale gelmekte­dir. Günümüzde otoritenin en önemli kaynağı uzmanlıktır. 

6.    Bürokratik örgüt yapısı, otoritenin üstlerde temerküz etmesine imkân sağ­lamakta ve dolayısıyla, orta ve alt kademe yöneticilerinin inisiyatif kullan­malarına olanak tanımamaktadır. Bu durum, yazışmaların artmasına, kırta­siyeciliğe ve işlemlerin gecikmesine neden olmaktadır. 

7.    Bürokrasi, rutin hale dönüşen bir görev ve işleyiş düzenine dayanır. Bürok­rasiler genellikle muhafazakâr yapılardır. Bürokratik yönetimin verimsizli­ğinin temelinde, söz konusu düzenin değişen şartlara ayak uyduramaması ve kendi kendini yenileyememesi yatar. 

8.    Personelin, etkinlik ve verimlilik amacıyla konulmuş bulunan bürokratik kural ve teknikleri kullanmak suretiyle sorumluluktan kaçmaları mümkün­dür. Genellikle yöneticiler, sorumluluktan kaçmak istediklerinde, önlerine gelen somut bir sorunun çözümünü yazılı bir kuralın ruhuna değil, lafzına dayandırmak isterler. Böylece, kendilerini kuralların kastettiğinden daha dar sınırlar ve kalıplar içine koyarlar. İşin şeklinin, aslından daha önemli olduğu kanısını uyandıran uygulamalar içine girerler. Karşılaştıkları bir so­runun çözümü için uygun bir kural bulamadıklarında, konu ile ilgili önceki bir uygulamanın olup olmadığına bakarlar. Benzer bir uygulama bulama­dıklarında, inisiyatif kullanmaktan kaçınırlar; çözümsüzlüğü ya da "hayır" demeyi tercih ederler.

9.    Bürokratik örgüt yapısı, zamanla kapalı bir sistem haline dönüşmekte ve verimsizleşmektedir. Bürokraside orijinalliğe ve yeniliğe kapalı bir işleyiş düzeni egemendir. Ehliyetsiz yöneticilerin, bürokratik örgütün üst basamak­larına kısa zamanda yükselmesi olağan ve yaygın hadiselerdir.

Weber'in bürokrasi analizi eleştirilse de, bu analizin ortaya koyduğu gerçekler büsbütün inkâr edilemez. Gelişmiş toplumlardaki bürokratik organizasyonların ilkeleri, Weber'in bürokrasi analizlerinden birçok unsuru bünyesinde barındır­maktadır. Uzmanlaşma, hiyerarşi, formel işlemler, çağdaş örgütlerin yaygın özelliklerindendir. 

BÜROKRASİNİN OLUMSUZ YÖNLERİNİN GİDERİLMESİ 

Bürokrasinin olumsuzluklarını asgariye indirmede yardımcı olabilecek etkin bir kamu yönetimi sisteminin belli başlı özellikleri şöyle sıralanabilir: 

1.    Etkin dış siyasi denetim,
2.    Oldukça esnek örgütlenme,
3.    İyi bir liderlik ve yönetim,
4.    Kurum içinde yetki devri yoluyla orta ve alt düzeydeki yöneticilerin sorum­luluklarının artırılması ve kırtasiyeciliğin önlenmesi,
5.    Adil personel yönetimi,
6.    İdare içi işbirliğinin geliştirilmesi,
7.    Örgütteki amaçların, yöntemlerin, işlemlerin, kuralların ve sonuçların de­vamlı olarak gözden geçirilmesi ve basitleştirilmesi,
8.    Kuralcılığa kaymayı önleyecek iyi bir iş ahlâkı,
9.    Etkin halkla ilişkiler