TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE BÜROKRATİK SİYASET
Geleneksel ve modern kurumların yan yana işlev gördüğü azgelişmiş ülkelerde bürokrasi genellikle tamamen toplumun kendi gelişmesinin ürünü olmayıp, gelişmiş bir ülkeden aynen alınan ve alınan ülkenin özelliklerini bünyesinde barındıran bir yapıya sahiptir. Bürokrasi dışı kurum ve kuruluşların bu ülkelerde zayıf olması ya da hiç olmaması, bürokrasiyi ya da bürokratları siyasal bir sistem karşısında bir güç kaynağı yapmaktadır. Bu ise kalkınma sorunları bakımından bürokratları işlevsel olmayan bir tutum ve davranış içine sokmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde siyasal kurumlar zayıflarken, bürokratik kurumlar giderek güçlenmektedir. Oysa modern demokratik ülkelerde düzen, seçim düzeni ve siyasal parti sistemi tarafından sağlanmaktadır. Böyle bir düzende bürokrasi/bürokratlar siyasal iktidarın belirlediği doğrultuda görev yapmakta, herhangi bir kişiye karşı itaat değil, onun aracılığı ile topluma ve devlete karşı sorumluluklarını yerine getirmek durumunda olduğunu bilmektedirler. Çünkü, bürokrasinin halka ya da hizmet yürüttüğü çevreye karşı sorumluluğu siyasi değil, idaridir. Demokratik siyasal sistemde, siyasi kurumların fonksiyonlarını yerine getirmelerine yardımcı olmak için oluşturulan ikinci derece kurumlardır. Halbuki bürokrasinin etkin olduğu/egemen olduğu toplumlarda, yasama organı bürokrasi tarafından yönetime meşruiyet sağlayacak bir unsur olarak muhtemelen müsamaha ile karşılanacak, fakat hiçbir zaman yasamanın topluma tam anlamı ile egemen olmasına imkan verilmeyecek ve birincil bir organ olarak görülmeyecektir.
Ülkemiz açısından bakıldığında görülecektir ki, benzer durumlar sözkonusudur. Cumhuriyet bürokrasisinin yönetim anlayışına önemli etkilerde bulunan Osmanlı bürokrasisi hem siyasi hem de idari fonksiyonlar taşıyordu. Yani siyasi-idari sistemin birbirinden farklılaşmadığı, birbirinin içine girdiği bir sistem mevcuttu. Bu yüzden Osmanlı bürokrasisi siyasal hayatta önemini ve önceliğini daima korumuştur.
Cumhuriyete İntikal Eden Miras
Bürokratik yönetim sistemimiz her ne kadar XV ve XVI. yüzyıllardaki Osmanlı yönetim sistemine biçimsel yönden benzemese de, sahip olduğu pek çok özellikler yönünden incelendiğinde, bu özelliklerin o dönemlerde oluştuğu ve günümüze kadar geldiğini görürüz. Bugün itibariyle bakıldığında yaklaşık olarak 1930’larda temel biçimini almış olan Türk bürokratik yönetim sistemi biçimsel bakımdan ana çizgileriyle XIX. Yüzyıl Osmanlı yönetim sisteminin bir devamı ve benzeri niteliğindedir (Yalçındağ, 1970; 20). 1923’te kurulan Cumhuriyet, 1839’da görülen yolun bir merhalesidir. Bu tarihi bir bütün olarak kavramadığımız taktirde, Cumhuriyetin “yeni” olarak sunduğu bir çok şeyi gerçekten yeni zannedebiliriz (Türköne, 1992; 41). Her ne kadar İmparatorluktan Cumhuriyete doğru bir geçiş yaşansa da, yönetim gelenekleri ve siyasal kültür çoğunlukla benzer şekilde Cumhuriyete intikal etmiştir.
Osmanlı Devletini gelişiminin bir bölümü açısından sahip oldukları nitelikler nedeniyle tarihi bürokratik imparatorluklar içinde sayabiliriz. Çünkü tarihi bürokratik imparatorlukların belli başlı iki özelliği Osmanlı Devleti için de geçerlidir. Öncelikle bu tür devletlerde bürokrasi siyasal sistem içinde aşırı bağımsızlık kazanır. İkinci olarak bürokrasinin üst kademeleri idari olduğu kadar siyasi uğraşıların da yeri haline gelir (Heper, 1974; 2). Siyasi-idari sistemin birbirinden farklılaşmadığı, birbiri içine geçtiği Osmanlı Devletinde de bürokrasi siyasal hayatta önemini ve önceliğini daima korumuştur. Siyasal sistemin her türlü toplumsal alana üstünlüğü ve dolayısıyla aracı kurumların yokluğu, padişahın temsilcisi bürokrasinin hakim durumunu güçlendiren faktördür. Padişah adına ve onun vekili olarak görev yapan bürokratların uyruklar ile ilişkilerinde kendileri de birer padişahtı. Bürokrasi ile uyruklar arasında bir uçurum mevcuttu. Padişah iradesine kayıtsız şartsız bağlı olan yöneticiler aynı zamanda o iradeyi uygulamada da kayıtsız şartsız güç sahibiydiler. Reayanın yüklendiği bir çok yükümlülükten bağışıktılar (Berkes; 31). Osmanlı sisteminde kamu görevlilerinin kul sistemi* içinde yetiştirilmelerinin nedeni, topluma dayalı olmayan bir devlete hizmet edeceklerinden toplum içinden gelmelerini önlemek içindir. Dağılma döneminde bile kamu görevlileri halkın dışındadır ve halktan kopukturlar. Bunlar devlet ile özdeşleşmiş bir insan kütlesidir. Bağlı oldukları şey padişahın kişiliğinde yansıyan Osmanlı Devleti’dir (Divitçioğlu, 1981; 65).
Daha sonra ise, İmparatorluğun sultan adına yönetilmesi kavramı (kulların sultan otoritesine tabi olması), yerini profesyonel kişilerin sorumlu birer yurttaş olarak ülke yönetiminde söz sahibi olduğu yeni bir anlayışa bıraktı; bu yeni süreçte profesyonel yöneticiler kendi uzmanlık bilgilerini kullanarak sultandan bağımsız kararlar alıyorlar, üstelik bu kararları sultanın onayına bile sunmuyorlardı (Göçek, 1999; 183). Bu anlayış XVIII. Yüzyılda ve devamında bürokratik merkezin Osmanlı geleneklerine uygun olarak sistemi yeni bir ideal çerçevesinde toplama isteğinden dolayıdır. Nitekim bu dönemden sonra bir takım düzenlemelerin bu meyanda artışı söz konusudur. Yapılan düzenlemeler bürokrasinin gücünü artıracağından ve merkezleşmeyi sağlayacağından bürokratlar reformcu olmuştur. Batı ile olan düzenli diplomatik ilişkiler Batı düşüncesinin, kurumlarının, teknolojisinin Osmanlıya girişini sağlamıştır. 19. yüzyıldan itibaren Batı’dan birbiri ardına yeni kurumların kopya yoluyla aktarılması bir moda halini almıştır (Weiker, 1973; 101-102)
Tanzimat bürokratları, devletin kendi kurumlarıyla temsil edilmesi isteğindedirler. Bu dönemde padişahın sistem içinde üstün konumunun korunması desteklenirken, siyaset oluşturmada insiyatif bürokratlarda olması gerektiği düşüncesindedirler. Bunun için de bürokratların güvenceye sahip olması gerekiyordu. Bu amaçla bürokratları en çok meşgul eden konu, bürokrasinin otonomisini tesis edebilmekti (Heper, 1974; 148-149). Kul statüsünden kurtularak yasaların sınırladığı alan içinde yetki ve haklara sahip, suç ile ceza arasında ilişkilerin genel kurallar çerçevesinde düzenlendiği bir yapı veya ortamda görev yapmak, memur statüsüne ulaşma imkanını ortaya çıkarıyordu. Oysa kul statüsünde kişi için hiçbir güvence sözkonusu değil. Ömrü boyunca canı-malı hükümdarın tek bir sözüne bağlıdır. Bu şekilde yapılan düzenlemelerle devlet padişahın elinden bürokratların etkin olduğu kurumlara doğru kaydırılıyordu (Kalaycıoğlu, 1986; 13).
Bürokratik yöneticileri modernleşme hareketlerine iten neden merkezi güçlendirme önlemidir. Bu önlemi gerçekleştirmek için yeni kurumların toplumun her alanına nüfuz etmesini sağlamaya yönelik girişimler belirgin biçimde ön plana çıkmıştır. Bunun amacı, Sultanın doğrudan müdahalelerini en aza indirerek, kendi içinde işleyiş tutarlılığı olan, kişisel ilişkilerle değil de hukuki temele dayanan bir ilişkiler sistemi kurmaktır. Yeniden düzenleme çabaları sonucu Bab-ı Ali ülkenin fiili yönetimini tamamen ele almış, yönetici kadro da daha fazla nüfuz yeteneği kazanan bürokrasi ile devletin her alanına hakim olmuştur (Hanioğlu, 1989; 57). İlke olarak siyaset yapımından padişah sorumluysa da bakanlıklar üstü çeşitli kurullar (Meclis-i Dar-ı Şuara-yı Bab-ı Ali, Meclis-i Vala-ı Ahkam-ı Adliye) tarafından yasama işleri yerine getirilmiştir. Bu kurulların üyeleri ise sivil bürokratlardır (Lewis, 1988; 99).
Tanzimat bürokratının özelliği devlet yönetiminde yalnızca kendilerini yetenekli gören, batı tipi eğitim görmüş kapalı bir grup olarak ortaya çıkmalarıdır. Onlar kendilerini padişahın değil, devletin hizmetlisi olarak görmüşlerdir. Onlarda şimdiye kadar süregelen bir gelenekle, kendileri tarafından oluşturulan siyasetin kamu yararına olacağı ve genel iradeyi en iyi temsil edeceği düşüncesi hakimdir. Üzerinde durdukları en önemli nokta, sivil bürokrasinin siyasal bağımsızlığını devam ettirmesidir (Heper, 1974; 69-70). Gerçekten, bu zamanda sivil bürokrasinin emredileni yapma durumundan, politika oluşturma, öneride bulunma, alternatif çözümler üretme aşamasına geldiğini gösteren uygulamaların varlığı dikkati çekmektedir (Aykaç, 1997; 150).
kaynak: tasep.org |
